黨的二十大報告指出，要加快建設網(wǎng)絡(luò )強國、數字中國。2022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，也稱(chēng)“數據二十條”）發(fā)布，對數據產(chǎn)權、數據要素流通和交易制度、數據要素收益分配制度及數據要素治理制度作出部署。公共數據、企業(yè)數據、個(gè)人數據構成整體數據集合，公共數據的權屬與登記是推動(dòng)其開(kāi)放的重要前提。本文將從數據資源類(lèi)型出發(fā)，厘清公共數據權屬，提出公共數據產(chǎn)權登記的基本思路。

公共數據的權屬、流通及其使用類(lèi)型

根據數據的處理階段、加工深度以及用途，可將公共數據分為原始數據、衍生數據和數據產(chǎn)品。其中，原始數據是指直接采集且未經(jīng)加工的數據。衍生數據是指經(jīng)過(guò)分析、加工所形成的增值數據。數據產(chǎn)品是指基于數據加工形成的可滿(mǎn)足特定需求的數據加工品和數據服務(wù)。根據數據的主體歸屬，可將數據分為公共數據、企業(yè)數據和個(gè)人數據。

公共數據的權屬主要包括公共數據持有權、公共數據加工使用權以及公共數據產(chǎn)品流通經(jīng)營(yíng)權。其中，公共數據持有權隨著(zhù)履行公共職責或提供公共服務(wù)而形成，一般歸屬于數源部門(mén)。公共數據加工使用權是指對公共數據資源進(jìn)行清洗、處理、加工、管理以及根據需求進(jìn)行應用開(kāi)發(fā)等的權力，一般也是歸屬于數源部門(mén)。公共數據產(chǎn)品流通經(jīng)營(yíng)權因數據產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生而形成，且數據產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)行為具有市場(chǎng)屬性，該種權力并非政府或公共部門(mén)職責，公共數據產(chǎn)品流通經(jīng)營(yíng)權歸屬于生產(chǎn)或加工產(chǎn)品服務(wù)的運營(yíng)機構，該機構需要承擔合規使用、安全保障等責任。

理論上看，公共數據流通與使用主要分為三類(lèi)：

第一類(lèi)是公共數據持有權主體A委托B開(kāi)展加工，加工形成的數據產(chǎn)品返回A。這一過(guò)程不管是A通過(guò)支付加工費用模式給B，還是A銷(xiāo)售產(chǎn)品后分成給B，B都只是一個(gè)加工合同，在數據權屬上并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。

第二類(lèi)是公共數據持有權主體A委托C加工，加工后的數據產(chǎn)品約定數據范圍、場(chǎng)景或領(lǐng)域后，由C進(jìn)行銷(xiāo)售流通，即A向C轉讓了加工使用權、流通經(jīng)營(yíng)權。

第三類(lèi)公共數據持有權主體A將數據產(chǎn)品委托D銷(xiāo)售流通，D按分銷(xiāo)或代銷(xiāo)模式獲得傭金，或者是采用分成模式，并將數字產(chǎn)品賣(mài)給E。在該過(guò)程中D僅是一個(gè)銷(xiāo)售渠道，E是否擁有權益需要根據A銷(xiāo)售產(chǎn)品來(lái)約定。

公共數據登記制度的對比分析

第一，數據知識產(chǎn)權登記。數據知識產(chǎn)權登記的法律依據是《中華人民共和國著(zhù)作權法》《中華人民共和國反不正當競爭法》等，其具體應用場(chǎng)景有數據庫版權登記、數據處理技術(shù)專(zhuān)利申報。根據公共數據登記對象的不同，可以分為對數據集合的知識產(chǎn)權、數據產(chǎn)品所有權兩種數據產(chǎn)品登記方式。其中，北京、浙江、山西、安徽、貴陽(yáng)對數據集合的知識產(chǎn)權進(jìn)行登記。該種模式的優(yōu)勢是相關(guān)法律體系完備，法律效力強，支持質(zhì)押融資、交易流通。但也存在一定的局限性，比如適用范圍限于具有獨創(chuàng )性的加工數據，知識產(chǎn)權無(wú)法將賦權體制延伸到事實(shí)的數字化表示——數據。海南、湖南對數據產(chǎn)品所有權進(jìn)行登記，該模式的優(yōu)勢是直接服務(wù)數據交易場(chǎng)景，證書(shū)可作為交易的合法性證明。局限性是未涉及數據資源、數據資產(chǎn)等數據的其他形態(tài)，權利類(lèi)型不完整。

第二，數據產(chǎn)品登記。數據產(chǎn)品登記是指將數據資產(chǎn)作為可交易、可流通的商品，在官方或第三方平臺進(jìn)行注冊、認證的過(guò)程，旨在明確數據權屬、提升可信度并促進(jìn)合規流通。常見(jiàn)登記場(chǎng)景有幾類(lèi)：一是數據交易所掛牌，如北京國際大數據交易所、上海數據交易所等要求數據產(chǎn)品完成登記后方可上架交易。二是政府數據開(kāi)放平臺。公共數據需登記分類(lèi)后納入統一目錄管理。三是企業(yè)數據資產(chǎn)管理。內部登記數據產(chǎn)品清單，便于資產(chǎn)盤(pán)活和跨部門(mén)調用。具體應用場(chǎng)景有數據交易所掛牌、政府數據開(kāi)放。

第三，數據產(chǎn)權登記?；凇兑庖?jiàn)》提出的“數據資源持有權、數據加工使用權、數據產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權”三權分置框架，構建數據產(chǎn)權登記制度。登記主體為政府、企業(yè)、個(gè)人等數據資源持有者，登記客體為經(jīng)加工形成實(shí)質(zhì)性?xún)r(jià)值的數據集合，權利類(lèi)型包括持有權、使用權、經(jīng)營(yíng)權。從實(shí)踐來(lái)看，廣州數據交易所、長(cháng)沙市數據局、湖北省數據局、深圳市發(fā)展改革委主要對數據資源、數據產(chǎn)品進(jìn)行登記，其登記客體是數據資源的持有權、加工權以及數據產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權?，F行法律未明確定義“數據資源持有權”的法律性質(zhì)，即物權還是新型財產(chǎn)權。主要應用場(chǎng)景有政務(wù)數據開(kāi)放、企業(yè)數據資產(chǎn)入表、數據跨境流動(dòng)等。數據產(chǎn)權登記要圍繞持有權為核心開(kāi)展，加工使用權、流通經(jīng)營(yíng)權是圍繞持有權主體的授權，或者部分持有權的讓渡所形成的權益。

為討論數據產(chǎn)權登記與知識產(chǎn)權登記，需要明確數據產(chǎn)權與知識產(chǎn)權之間的關(guān)系。其中，知識產(chǎn)權制度是保護創(chuàng )新的一套體制和機制，它依賴(lài)事先賦權模式，激勵創(chuàng )新成果的生產(chǎn)（創(chuàng )造）和使用；同時(shí)依賴(lài)事后救濟，遏制不正當競爭行為，保護難以權利化的創(chuàng )新成果的正當商業(yè)利益。著(zhù)作權、專(zhuān)利權和商標權是三類(lèi)知識產(chǎn)權。數據產(chǎn)權涉及數據資源持有權、數據加工使用權、數據產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權，而數據產(chǎn)品主要涉及事實(shí)記錄和創(chuàng )新發(fā)明，前者知識產(chǎn)權無(wú)法保護，后者是知識產(chǎn)權保護的范圍。

第四，數據資產(chǎn)登記。數據資產(chǎn)登記是將數據資源轉化為可量化、可交易的資產(chǎn)，并通過(guò)官方或第三方平臺進(jìn)行確權、估值、記錄的過(guò)程，其本質(zhì)是推動(dòng)數據從“資源”向“資產(chǎn)”轉化。數據資產(chǎn)化的前提條件是：一是可計量性，即數據須具備明確邊界（如時(shí)間范圍、字段結構）。二是控制權，即企業(yè)能通過(guò)技術(shù)手段（如加密、訪(fǎng)問(wèn)控制）排他性使用。三是收益預期?？勺C明數據直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟利益。目前實(shí)施數據資產(chǎn)登記的主要有北京國際大數據交易所、青島數據資產(chǎn)登記評價(jià)中心、南京市公共資源交易平臺、鄭州數據交易中心，其登記對象是已確權且具備經(jīng)濟價(jià)值的數據資源，登記的客體是數據資產(chǎn)所有權。目前數據資產(chǎn)登記呈現出支持資產(chǎn)入表、流程標準化（形式審查）、適用于財務(wù)價(jià)值明確的數據資源等優(yōu)勢，但面臨的挑戰主要有實(shí)時(shí)更新的數據流難以鎖定資產(chǎn)邊界，成本法、收益法、市場(chǎng)法等估值方法不統一，當前登記結果僅作財產(chǎn)性利益的初步證明，尚未被司法系統普遍認可，法律效力較弱。

第五，綜合數據登記。綜合數據登記是整合數據產(chǎn)品、數據知識產(chǎn)權、數據產(chǎn)權、數據資產(chǎn)等多維度登記需求，構建統一管理框架的系統工程，旨在解決數據要素市場(chǎng)化的復雜權屬、流通、價(jià)值實(shí)現問(wèn)題。主要涉及數據產(chǎn)品登記、數據知識產(chǎn)權登記、數據產(chǎn)權登記、數據資產(chǎn)登記。從實(shí)踐來(lái)看，綜合數據的登記機構是國家公共數據資源登記平臺，其內容功能涉及公共數據資源、公共數據產(chǎn)品/服務(wù)、全國一體化管理、一地登記全國互認等，其優(yōu)勢是登記公共數據資源、公共數據產(chǎn)品和服務(wù)，為各行業(yè)提供了基礎數據支持，由國家數據局來(lái)管理。但也存在一定的局限，如難以滿(mǎn)足地方的特色化需求，公共數據質(zhì)量參差不齊，登記未與對象的權利掛鉤。

進(jìn)一步完善公共數據登記的思考

當前在推進(jìn)公共數據登記過(guò)程中，主要存在以下幾方面問(wèn)題：一是公共數據的所有權、使用權、管理權邊界不清；二是各地登記平臺元數據標準、編碼規則不統一；三是部門(mén)數據“不愿共享、不敢共享、不會(huì )共享”；四是動(dòng)態(tài)數據實(shí)時(shí)登記難，版本管理混亂；五是敏感數據登記可能存在泄露或被濫用風(fēng)險。

為此，建議從以下幾方面采取措施進(jìn)一步完善公共數據登記：

第一，將數據持有權作為數據產(chǎn)權登記的核心，加工使用權、流通經(jīng)營(yíng)權是圍繞持有權主體的授權，或者部分持有權的讓渡所形成的權益。

第二，明確國家、省級、行業(yè)登記主體與登記范圍。從登記主體來(lái)看，國家是國家數據局或其指定機構，省級是各省大數據管理局或類(lèi)似部門(mén)，行業(yè)是衛健、交通等重點(diǎn)行業(yè)主管部門(mén)。從登記范圍來(lái)看，國家登記跨區域、跨部門(mén)的基礎數據，省級部門(mén)登記地方特色數據，行業(yè)部門(mén)登記行業(yè)核心數據。

第三，各地優(yōu)先選擇醫療、交通、環(huán)保等數據資源密集領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，通過(guò)“登記確權→授權運營(yíng)→收益反哺”的正向循環(huán)，打造可復制的公共數據價(jià)值釋放樣板。

第四，需明確數據產(chǎn)權登記是針對已產(chǎn)生的數據，還是預期產(chǎn)生的數據，建議僅包括已發(fā)生的數據。

第五，探索公共數據登記憑證質(zhì)押融資模式，允許地方政府以數據資產(chǎn)作為信用擔保。

第六，建立公共數據登記負面清單制度，明確禁止登記的數據類(lèi)型。突破“登記-加工-使用”全流程數據確權技術(shù)，保障公共數據登記安全。

第七，構建全流程監管機制，即事前建立數據登記合規性AI預審系統，自動(dòng)識別敏感字段；事中部署數據血緣追蹤模塊，記錄從登記到使用的完整路徑；事后構建數據使用審計區塊鏈，每筆API調用生成不可篡改記錄。

第八，明確數據存證形式與覆蓋范圍。數據存證的主要形式有區塊鏈存證、時(shí)間戳存證、哈希存證以及采用零知識證明（ZKP）和同態(tài)加密等技術(shù)進(jìn)行隱私增強型存證。數據存證的覆蓋范圍主要涉及數據生成階段、存儲階段、傳輸階段、銷(xiāo)毀階段等數據生命周期覆蓋，涉及司法、金融、醫療、政務(wù)等行業(yè)的應用覆蓋，以及地域覆蓋。為此，需要對數據存證建立三方面思路，技術(shù)維度方面，核心數據采用“區塊鏈+時(shí)間戳”雙保險，一般數據使用成本更優(yōu)的哈希存證；流程維度方面，在數據生成、傳輸、使用環(huán)節嵌入自動(dòng)存證模塊；合規維度方面，定期開(kāi)展存證有效性審計。通過(guò)分層存證策略，既能滿(mǎn)足法律合規要求，又可實(shí)現數據要素全生命周期價(jià)值保障。

（作者：孫建明系浙江大學(xué)工程師學(xué)院高級工程師；王嶺系浙江財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)、研究員；王瑤系海南省大數據管理中心運營(yíng)處處長(cháng)；黃健強系海南省數據產(chǎn)品超市首席技術(shù)官）